推進粵港澳大灣區(qū)建設，是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略布局下，人才政策尤其是青年人才政策的實施成效與突破方向，成為各界關注的焦點。深入研究粵港澳大灣區(qū)建設背景下青年人才政策的優(yōu)化路徑，剖析其面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與未來發(fā)展方向，不僅有助于深化對區(qū)域人才戰(zhàn)略的理解，更能為加快打造大灣區(qū)高水平人才高地提供理論支撐與實踐啟示。

　　黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，深化粵港澳大灣區(qū)合作，強化規(guī)則銜接、機制對接。[1]2025年是《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》正式印發(fā)六周年。六年來，為推動粵港澳大灣區(qū)建設，各地出臺了一系列的優(yōu)惠政策和舉措，破除政策藩籬，打通落地政策的“最后一公里”，鼓勵港澳青年到大灣區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，加快打造大灣區(qū)高水平人才高地。

　　2022年10月16日，習近平總書記在中國共產黨第二十次全國代表大會報告中強調，教育、科技、人才是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的基礎性、戰(zhàn)略性支撐。必須堅持科技是第一生產力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動力，深入實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，開辟發(fā)展新領域新賽道，不斷塑造發(fā)展新動能新優(yōu)勢。[2]這是黨代會報告第一次單獨成章對教育、科技、人才工作進行一體部署，彰顯出三者對全面建設社會主義現(xiàn)代化國家這一新征程的密切關聯(lián)性。當前，各地應抓緊這一歷史機遇，緊緊依靠人才驅動創(chuàng)新，推動經濟提檔升級，為經濟高質量發(fā)展和邁上更高的臺階提供新的發(fā)展動力。人才是實現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭戰(zhàn)略主動的關鍵因素。隨著社會的發(fā)展，越來越多的地方政府也切實意識到人才對于地方發(fā)展的重要性，紛紛作出全方位引進、培養(yǎng)、留住和用好人才的一系列舉措，依靠人才驅動創(chuàng)新，促進經濟提檔升級。據(jù)統(tǒng)計，截至2020年底，全國有240多個地級以上城市先后發(fā)布“人才新政”。[3]可見，各個城市紛紛加大對人才的重視力度。隨著產業(yè)轉型升級，粵港澳大灣區(qū)也先后出臺一攬子的政策舉措，在人才補助、放寬落戶上持續(xù)加碼，加快打通阻礙要素流動的壁壘，把更多優(yōu)秀人才集聚到黨和人民的事業(yè)中來，加快打造高水平人才高地，以期實現(xiàn)經濟發(fā)展的“彎道超車”。在各項人才政策的吸引下，人才聚集效應正在逐步形成。但是，面對不同城市的發(fā)展需求，如何切實發(fā)揮人才的引擎作用卻成了各個地方面臨的現(xiàn)實問題。習近平總書記指出，要充分運用粵港澳重大合作平臺，吸引更多港澳青少年來內地學習、就業(yè)、生活，促進粵港澳青少年廣泛交往、全面交流、深度交融，增強對祖國的向心力。[4]隨著粵港澳大灣區(qū)建設的不斷推進，支持青年人才在粵就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策成效初現(xiàn)。但是，在政策實施過程中，如何切實發(fā)揮有效市場和有為政府的更好結合的優(yōu)勢，使政策發(fā)揮最大的激勵效應，是亟待解決的問題?；诖?，試圖深入分析粵港澳大灣區(qū)建設下青年人才政策的突破口，提出相對應的對策建議。

　　文獻綜述

　　人才理論研究成果也較為豐碩。國內外的諸多學者從不同研究視角對人才政策進行了多方位研究。在國外，早在1960年，美國經濟學家西奧多·舒爾茨（Theodore W.Schultz）提出的人力資本理論認為，資本應該分成物質資本和人力資本，人力資本與國家經濟的發(fā)展有著極強的正向相關關系。隨后，越來越多的學者證實人力資本對國家經濟發(fā)展的重要性這一觀點。D.J.Bogue在1959年提出了推拉理論，人口流動與遷移現(xiàn)象的產生，往往是原居住地區(qū)消極因素與遷入地區(qū)積極因素協(xié)同作用的結果。20世紀60年代，美國學者E·S·Lee在此基礎上補充了第三個因素——中間障礙因素。關于遷移者流動的文獻很多，國外比較有代表性的理論主要有：劉易斯模式（1954）、費景漢-拉尼斯模式（1961）、喬根森模式（1961）及托達羅（1969）模式。[5]

　　在國內，人才的吸引與爭奪并非近年才興起的現(xiàn)象，早在20世紀90年代初期時，就曾有學者提出“人才爭奪”這一概念。“人才爭奪戰(zhàn)”在21世紀初首次于中國打響，直至2017年下半年開始，國內再次掀起一場“搶人大戰(zhàn)”，先是三、四線城市打響了針對應屆畢業(yè)生的“搶人大戰(zhàn)”。隨后不久，這一行動迅速引發(fā)全國多地響應，多個城市紛紛加入人才競爭的行列。隨著人才競爭的持續(xù)升溫，學術界對這一現(xiàn)象的關注度與研究深度也在不斷提升。從學術研究視角來看，大量研究成果表明，區(qū)域人才集聚本質上是多重因素協(xié)同作用的產物，與城市定位、吸引力、經濟發(fā)展水平和人才氛圍等因素密切相關。在此背景下，人才已成為區(qū)域發(fā)展競爭的核心要素之一，其重要性不言而喻。然而不容忽視的是，部分地區(qū)在人才政策的制定與實施過程中，暴露出一系列亟待解決的問題，具體表現(xiàn)為政策設計結構失衡、行為主體角色錯位、制度規(guī)范滯后及政策效用單一等，反映了當下各地人才政策的思維局限和實踐困境。面對這一局面，破局之道，在于推動人才政策理念的革新，需要推動政策理念從需求側向供給側轉變，增強企業(yè)對人才招攬和培養(yǎng)的自主性，發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，構建人才引進、培養(yǎng)與合理流動的優(yōu)勢環(huán)境，形成政府引導、市場主導、企業(yè)主體、社會協(xié)同、法治保障、制度支撐的城市人才發(fā)展新格局。值得注意的是，盡管專家學者已對人才理論、流動及集聚開展了廣泛且深入的研究，但是，在粵港澳大灣區(qū)青年人才政策領域，現(xiàn)有研究仍較為缺乏，還有很大的研究空間。綜上所述，本研究試圖從學術理論的視角，深入剖析粵港澳大灣區(qū)人才政策的思維局限與突破方向，聚焦如何精準對接經濟社會與用人主體需求，量體裁衣，不唯數(shù)量求質量，強化有效市場與有為政府的協(xié)同效能，為打造大灣區(qū)高水平人才高地、推動區(qū)域高質量發(fā)展提供理論支撐與實踐路徑。

　　粵港澳大灣區(qū)建設下青年人才政策面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

　　近些年，隨著人口紅利消逝、產業(yè)轉型升級的需要和人才的價值日益凸顯，為了進一步吸引和留住人才，粵港澳大灣區(qū)相繼出臺一系列人才政策，不斷推陳出新、加碼發(fā)力，加大對人才的正向拉力，在廣納英才的道路上可謂是不遺余力。隨著粵港澳大灣區(qū)的不斷發(fā)展，越來越多的港澳青年主動融入國家發(fā)展大局。廣州日報發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2023年2月底，港澳居民在粵參加養(yǎng)老、工傷、失業(yè)保險共30.62萬人次，其中享受社保待遇3.55萬人。[6]可見，粵港澳三地的融合發(fā)展，為青年人才就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供更多的機會。城市的發(fā)展終究需要依托產業(yè)升級的驅動，而產業(yè)升級、企業(yè)研發(fā)與科技創(chuàng)新的深度推進，又離不開高素質人才的支撐。作為粵港澳大灣區(qū)建設中最具活力的群體，青年人才的集聚與流動直接影響著區(qū)域發(fā)展動能。值得關注的是，當前城市間吸引力水平存在顯著差異，這種差異不僅塑造著人才的空間分布格局，也對創(chuàng)新人力資源的有效配置提出了挑戰(zhàn)。如何通過系統(tǒng)性地設計引進青年人才，并以科學機制盤活存量人力資源，使其充分服務于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，成為亟待破解的關鍵命題?；趯ι鲜霰尘暗氖崂砼c分析，本文試圖從粵港澳大灣區(qū)建設的全局視角，探索青年人才政策的突破方向，并在此基礎上構建針對性的對策體系。為了使政策發(fā)揮出預期的良好作用，要有效找到三大突破口。

　　（一）政策同質化

　　從成本—收益的角度看，制定政策的最終目標就是為本地區(qū)帶來正向收益。為了增加人才的聚合效應，多個城市都競相發(fā)布一系列“人才新政”，紛紛通過對高層次人才給予經費支持、安居保障、住房補貼，加大對人才的正向拉力，用實際行動佐證乃至詮釋著地方政府行為動機及競爭機制的轉換。但是，在制定人才政策前，囿于各種因素的影響，如果未能充分考慮本地產業(yè)發(fā)展水平、城市能級、承載平臺等因素，忽視區(qū)域的差異性、互補性，那么政策邊際效應就會遞減，其長期效果仍是未知數(shù)。對此，一方面，要避免引才指向趨同化。囿于信息不對稱，政府在引進人才的過程中難免處于不利的境地，既缺乏用人單位的信息，又缺乏足夠的信息去鑒別人才，在這一背景下，地方政府更傾向于借鑒上級的人才判定標準。同時，人才群體的評價標準也趨同，往往以年齡、學歷、職稱、職務、工作資歷等硬杠來鑒別和評價人才。在這個過程中，部分地區(qū)如果沒有充分考慮地方特色和尊重市場規(guī)律，而是照搬照抄、生搬硬套人才評價指標，那么引進的人才就會與本地產業(yè)需求導向相脫離，最終導致人才的錯配和資源的浪費。另一方面，要避免激勵機制趨同化。各地的人才新政主要是圍繞物質激勵和服務優(yōu)化展開。在激勵手段上，真正大膽試驗、改革創(chuàng)新的還不夠多，個別地區(qū)甚至在沒有充分考慮政策承載力的情況下，照搬別的城市的人才新政。這些同質化的政策措施雖然一定程度上可以起到激勵作用，但是，在各地都競相發(fā)布一系列政策的大背景下，會不同程度地弱化各地政策效力，影響政策預期效果。特別是經濟社會發(fā)展水平、區(qū)位條件、公共服務建設水平和人才生態(tài)環(huán)境等處于明顯劣勢的城市和縣域，周邊城市類似的政策供給會進一步降低其本地政策環(huán)境吸引力。[8]此外，隨著同質化人才政策的推進，在發(fā)展的初級階段，發(fā)展差距還有可能進一步擴大。[9]對此，如果只是盲目地政策跟隨，只會進一步喪失對人才的競爭力，加劇“馬太效應”，造成更多、更大的發(fā)展不平衡，甚至很容易導致人才競爭的“優(yōu)勢歸零”。

　　（二）政策碎片化

　　在推動地方經濟高質量發(fā)展的進程中，不少城市紛紛對標先進制定一系列人才政策體系，通過高頻次引才舉措搶占人才資源。然而，部分地區(qū)卻陷入 “年年引才、年年缺才” 的循環(huán)困境。深入審視可見，一些地區(qū)若制定的人才政策缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性，在更新迭代中出現(xiàn)規(guī)則頻繁變動、適用范圍彈性調整等問題，將極易導致人才在招引階段承諾的政策福利，到落地環(huán)節(jié)已發(fā)生實質變更。特別是資金補貼類的普惠型政策，對于人才而言是有預期、有奔頭的，如果政策口徑、補貼對象的調整，那么會讓人才來了卻“撲個空”。這種政策的不確定性，不僅直接影響人才的落地意愿，更對區(qū)域人才生態(tài)的長效構建形成隱性沖擊。

　　人力資源具有可流動性。伴隨著市場化改革的深入推進和戶籍制度的松動，人才形成以“用腳投票”為核心特征的新型遷移決策模型，通過“用腳投票”機制來表達對他們區(qū)域公共服務水平的偏好，往往根據(jù)自身的發(fā)展和利益訴求向更合適的行政區(qū)域遷移和集聚。[10]選擇一座城市長期定居，是個體在多重因素交織作用下的綜合決策結果。從經濟發(fā)展水平、居住成本到城市宜居度，從公共服務供給、子女教育資源到父母養(yǎng)老保障，每一個維度都是影響定居選擇的重要考量。尤為重要的是，對于引進人才而言，他們對城市人才政策的敏感度普遍較高。若引才后的配套政策出現(xiàn)缺失，將直接沖擊這一群體的城市融入度。事實上，科學的人才政策體系不僅需要聚焦前期引才環(huán)節(jié)，更應構建覆蓋人才培養(yǎng)激勵、發(fā)展支持、服務保障、配偶就業(yè)協(xié)助、子女教育銜接等全周期的配套機制。這是因為，即便短期內成功吸引人才落戶，若城市后續(xù)配套服務未能同步跟進，仍難逃“引才易、留才難”的困境；而倘若前期政策與后續(xù)措施之間存在嚴重的碎片化問題，更會在人才心中埋下后顧之憂的種子，削弱區(qū)域人才集聚的可持續(xù)動力。

　　（三）政策淺層化

　　人才政策淺層化本質上是指政策僅停留在技術性調整層面，過度聚焦表面形式，缺乏理念革新與制度層面的根本性變革，由此形成的政策方案難以產生實質性突破。在政策制定與實施初期，地方政府應避免采用“大包大攬”的管理模式，避免將人才引進、激勵、培養(yǎng)及服務工作完全納入行政主導范疇。這是因為，隨著人才集聚規(guī)模不斷擴大，若持續(xù)以政府為主導開展引才育才工作，“一站式”行政化安置政策極易引發(fā)政策失靈，導致企業(yè)人才需求與人才專業(yè)技能優(yōu)勢之間出現(xiàn)對接斷層。企業(yè)對人才的需求與人才群體的技能優(yōu)勢無法有效對接，相當一部分企業(yè)在滿心歡喜接收政府推薦的人才精英后，甚至會出現(xiàn)了“職不配才”的尷尬境遇[11]，使得人才引進工作難以真正服務于企業(yè)發(fā)展，進而加劇政策淺層化問題。

　　粵港澳大灣區(qū)建設下青年人才政策優(yōu)化路徑探析

　　近年來，粵港澳大灣區(qū)的人才政策如雨后春筍般出臺，不僅能夠助力城市創(chuàng)新發(fā)展和優(yōu)化產業(yè)布局，而且短期內在一定程度上能發(fā)揮政策的撬動作用。但是，從長遠來看，若想真正留住人才，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，必須提升城市人才戰(zhàn)略的深度和廣度，重視對政策受眾需求的回應，找準政策的發(fā)力點，緩解政策失靈的問題。

　　（一）提升政策精準度，擘畫人才戰(zhàn)略

　　從成本收益的角度，對地方政府而言，學習和借鑒其他先進典型城市的人才政策是一種相對性價比較高的理性選擇。不可否認，這種策略在實踐中確有積極意義，通過復刻成功經驗，既能降低政策制定的試錯成本、規(guī)避潛在決策風險，又能在短期內快速形成引才效應，為地方發(fā)展注入動能。然而，政策復刻過程中，若缺乏因地制宜的考量，其潛在風險不容忽視。若地方政府在制定人才政策時，未能充分結合本地產業(yè)基礎、城市發(fā)展能級與資源承載能力，單純機械照搬外地經驗，極易導致人才供需結構性失衡。換言之，引進的人才與城市實際需求脫節(jié)，配套保障體系也難以支撐人才的長期發(fā)展，最終使政策實施效果大幅削弱，陷入“引才易、留才難、用才荒”的惡性循環(huán)。這種脫離實際的政策單純照搬和復刻，不僅造成公共資源的浪費，更會阻礙區(qū)域人才生態(tài)的良性構建，背離人才政策制定的初衷，使得人才政策的實施效果被大打折扣。

　　很顯然，不同城市之間存在著多個方面的差異和不同的戰(zhàn)略定位，諸如地理位置、歷史文化積淀、城市能級、產業(yè)布局、自然資源、人口規(guī)模等因素。要使人才政策發(fā)揮應有的效能，把真金白銀用在“刀刃”上，在新一輪的城市功能定位中，每個城市都應特別強調突出本身所具有的特色去引進、培養(yǎng)和用好人才。對此，要基于地方發(fā)展的承載力，科學借鑒人才政策。人才政策理應精準，量體裁衣，精準定位、施策，根據(jù)本地經濟發(fā)展需要、產業(yè)定位，探索精準和錯位的引才政策，引進與區(qū)域產業(yè)特征和城市戰(zhàn)略定位相匹配的人才。

　　（二）加強政策系統(tǒng)性，發(fā)揮集成效應

　　公共政策的穩(wěn)定性和系統(tǒng)性會直接影響到政策的執(zhí)行效果。政策的系統(tǒng)有序化，才能使其發(fā)揮出應有的治理效能。人才政策內容不成體系，政出多門，政策體系就會亂而散。同時，如果引才后各種政策不配套，那么最終會導致政策真正落實很難。如果過于強調前期的資金補助和刺激，對人才引進后的生活和權益保障關注相對較少，人才入駐后，各種人才優(yōu)惠政策流程辦理手續(xù)繁瑣、拖沓，很多政策不配套、落地難，“最后一公里”問題沒有解決，那么青年人才往往會出于對醫(yī)療、教育、交通等綜合成本的考慮而選擇退出。對此，政策設計要充分考慮統(tǒng)籌性，各部門在制定政策前加強摸底調研，廣泛征求意見，充分掌握現(xiàn)有政策體系和發(fā)展的需要，并形成部門間的聯(lián)動機制，確保出臺政策科學、有效，助力政策落實。此外，建議建設統(tǒng)一的人才工程申報平臺，規(guī)范理順各層次人才工程申報規(guī)則和支持政策，提升資源配置效率。

　　（三）堅持政策導向性，找準著力點

　　決策者的有限理性、決策信息的參考以及各種環(huán)境變化因素，會制約和影響公共政策的制定和執(zhí)行。如果人才政策條目不清晰、界定模糊，政策可行性較低，政策并不能真正惠及人才，那么政策落地效果就會不佳。對此，一方面，要加大政策的調研力度，找準政策著力點。在發(fā)展過程中，政府逐漸摸索出適合本地區(qū)發(fā)展的模式，加深對地區(qū)人才結構的認知，根據(jù)地方發(fā)展的需要，善于量體裁衣，理性和充分發(fā)掘人才，實實在在地為潛在的人才提供一些實質性落地的政策。另一方面，在人才評價方面，根據(jù)自身城市產業(yè)發(fā)展需求和經濟的發(fā)展確定人才引進的標準，要做好單項人才規(guī)劃和需求預測，并定期編制發(fā)布人才目錄，不簡單地看人才職稱、學歷、年齡，更不能把人才職務作為評價標準，要破除“四唯”傾向，指導人才引進工作有序展開。

　　基金項目：本論文是2024—2025年度廣東省社會主義學院系統(tǒng)招標課題“港澳青年在粵就業(yè)創(chuàng)業(yè)面臨的新問題及對策研究”的階段性研究成果（項目編號：2024-GDSYKT-06）。

　　作者為中共湛江市委黨校講師、?？庉?、助理館員，研究領域為公共治理和政策分析。